국토부 그간 용적률 특례조항 중첩 적용
최근 법제처는 “안된다” 유권해석
전국 주택사업장 급제동 걸릴 위기

건축물의 용적률 특례를 중첩해서 적용할 수 없다는 법제처의 법령해석이 나오면서 주택업계가 큰 혼란에 빠졌다. 2~3개의 용적률 특례를 적용받아 인허가를 완료하여 착공을 앞둔 사업장을 비롯해, 토지 매입 후 인허가를 추진중인 사업장에도 급제동이 걸리면서 전국의 주택사업이 전면중단될 위기에 처해 있다.
이뿐만이 아니다. 정부가 추진 중이던 8.4대책 수도권 주택공급 확대방안과 2.4대책 대도시권 주택공급 획기적 확대방안에도 차질이 우려된다. 용적률 특례 중첩이 적용되지 않으면 주택공급 확대의 기본방향이던 고밀개발이 불가능해지기 때문이다.
건축물의 용적률은 개발계획의 기준이 되는 용적률에 건축기준을 이행할 때 주어지는 계획유도 인센티브 용적률을 더해서 산정한다. 여기에 공공시설 부지 등을 공공에 제공하거나 공공이 필요로 하는 용도를 도입할 때 적용받는 용적률 특례를 합산하여 최종적으로 건축물의 용적률을 결정한다.
국토교통부에서는 다른 법령에서 완화 규정을 도입한 정책목적을 고려하여 공공기여에 따른 용적률 특례 중첩적용을 인정해왔다. 이에 따라 지자체는 용적률 특례를 전제로 도시별 특성에 적합한 용적률 관리와 주택공급을 지속해왔다.

용적률 체계

건축물 용적률의 구성
➊ 조례상 기본 용적률
➋ 지구단위계획 이행 용적률
➌ 용적률 특례 : 공공기여 인센티브^*

* 공공기여 인센티브
공공시설 부지 등을 공공에 제공, 공공이 필요로 하는 용도 적용

법제처, ‘더 큰 특례 규정 하나만 적용’ 입장
‘손쉬운 특례’만 선호하는 현상 뚜렷해질 것
에너지효율 등 ‘작은 특례’는 외면 우려 커져

법제처는 “하나의 건축물에 대한 여러 특례 규정의 중첩 적용 여부나 중첩 적용을 전제한 용적률 합산방식을 별도로 규정하고 있지 않다”고 밝히면서도, “건축물의 밀도 관리를 위해 엄격하게 상한을 규율하고 있는 국토계획법의 용적률 취지에 따라 용적률 완화범위가 더 큰 특례 규정만 적용된다”고 회신했다.
지금까지 적용받아온 용적률 특례 중첩 적용이 법제처 유권해석으로 막히면서 주택업계는 물론 건축정책 및 도시계획 전반에 큰 혼란이 초래되고 있다.
용적률 특례를 중첩으로 적용받지 못할 경우 건축물 용적률이 대폭 감소하게 된다. 예를 들면 현재는 기준용적률이 600%인 상업지역에서 20미터 이상 도로에 접하고(20%), 재생골재를 사용하고(15%), 공개공지를 제공(20%)하면 특례를 최대 55% 적용받아 930%까지 지을 수 있다. 그러나 법제처의 해석대로 특례 중 가장 혜택이 큰 공개공지 제공(20%)만 적용한다면 전체 용적률은 720%로 줄어든다.
용적률 930%를 적용받는 가격으로 매입한 토지에서 용적률이 수십퍼센트씩 감소된 채 사업을 추진하는 것은 사실상 불가능하다.
현재 법제처의 용적률 중첩 적용 불가 해석은 개별법에서 규정하고 있는 용적률 완화 적용 취지를 위배하고 현실을 무시했다는 비난에 직면하고 있다. 특례를 하나만 적용할 수밖에 없으면 누구나 비용이 덜 들고 손쉬우며 용적률 완화는 더 큰 특례규정만 선호하게 될 것이기 때문이다. 따라서 정부가 개별법에서 용적률 특례를 통해 달성하고자 했던 다양한 정책목표는 차질을 빚을 수밖에 없다.
대표적으로 제로에너지인증과 건축물에너지효율등급을 들 수 있다. 용적률 인센티브 효과를 기대하기 어렵게 되면 에너지 효율을 높이고 온실가스 배출을 최소화하는 녹색건축물 조성은 외면받게 될 것이다.

용적률 특례 주요법령

정책 달성 유도 수단으로 활용해온 용적률 특례
국토계획법에서 근거를 일괄 규정하는 방법으로
정책과 행정의 비대칭현상 시급히 해소해야

건축물의 용적률 중첩 적용은 유지되어야 한다. 용적률 특례는 국토계획법상 용적률 상한을 효율적으로 활용하여 도시효율을 제고하고 정부가 추진하는 정책 달성을 유도하는 수단이기 때문이다. 또한 용적률 특례로 토지 가치를 높이는 것이 고밀개발을 통한 도심주택 공급 확대로 이어지며 주택시장 안정을 가져올 수 있다.
개별법에서 용적률 중첩 적용 근거를 마련할 수도 있겠지만 사안이 워낙 시급하다. 용적률 제도를 규정하고 있는 국토계획법에서 타법의 용적률 특례 중첩 적용과 용적률 합산방식 근거를 일괄 규정하는 것이 신속하고 효과적이다.
또한, 법령 개정 이전에 토지를 확보한 사업장도 소급적용할 수 있도록 부칙에 적용례를 신설해야 한다. 법령 개정 이전까지는 혼란을 방지하고 원활한 주택공급이 지속될 수 있도록 국토교통부에서 지자체에 공문을 시행하는 것도 필요하다.
개별법에서 정책목표 달성을 위해 특례를 두는 것과 법제처의 중첩 적용 불가 법령해석은 정책과 행정의 비대칭이며 정부의 고밀도 주택공급 정책과도 일치하지 않는다. 다른 지원을 아무리 쏟아부어도 용적률 인센티브의 역할을 대신할 수 없다. 정책과 행정의 일치가 시급하다.